La financiación de la obra pública en España.

En España, la financiación de la construcción de las obras públicas puede articularse mediante distintas modalidades contractuales y presupuestarias, en función del tipo de infraestructura, del modelo de gestión elegido por el órgano de contratación y de la disponibilidad de recursos, todo ello dentro del marco general de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP). Conocer estas fórmulas es relevante para el licitador porque condicionan aspectos esenciales del expediente: estructura del contrato, calendario de pagos, exigencias de solvencia, riesgos financieros, planificación de tesorería y, en muchos casos, el enfoque de la memoria técnica y de la oferta económica.

Además, el seguimiento oficial de expedientes (anuncios, pliegos, aclaraciones, adjudicación y formalización) se realiza a través del perfil del contratante en la Plataforma de Contratación del Sector Público. De forma general, las modalidades más habituales son las siguientes:

• • Construcción de la obra por la propia Administración. Es un escenario poco habitual, salvo en casos concretos de entidades con medios propios (medios propios personificados) que disponen de capacidad de ejecución directa. Un ejemplo representativo es el Grupo TRAGSA (perfil del contratante), que puede ejecutar actuaciones con medios propios y, cuando corresponde, licitar trabajos completos o parciales. En estos casos, la Administración asume parte de la producción con recursos propios y complementa con contratación externa en función de necesidades, especialidades o picos de carga.

• • Construcción mediante contrato de obra con financiación pública y/o fondos europeos. Es el escenario habitual en obra pública: la ejecución se contrata a una empresa constructora mediante licitación y el presupuesto se financia con cargo a una o varias administraciones públicas, pudiendo existir cofinanciación o ayudas procedentes de fondos de la Unión Europea. Un marco de referencia habitual en los últimos años es el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en el contexto de NextGenerationEU. Este modelo suele implicar controles adicionales de cumplimiento, trazabilidad y verificación, por lo que la documentación técnica y la coherencia de la oferta son determinantes para minimizar incidencias durante la ejecución.
  • Construcción mediante contrato de obra bajo la modalidad de abono total del precio. En esta modalidad, el contratista realiza una financiación previa de la ejecución y el pago por parte de la Administración se efectúa de forma aplazada, normalmente en el momento de la terminación de la obra. Desde el punto de vista del licitador, introduce un factor clave: la gestión de tesorería y el coste financiero asociado, que debe contemplarse en la estrategia económica sin comprometer la viabilidad del contrato (concepto y uso del término en el Diccionario panhispánico del español jurídico (RAE)).
  • Construcción y explotación de la obra pública en régimen de concesión. Se trata de un modelo en el que la iniciativa privada asume un papel protagonista, bajo la tutela de la Administración: no solo ejecuta la infraestructura, sino que la explota durante un periodo, recuperando la inversión mediante tarifas, cánones u otros mecanismos previstos en el contrato. Es un escenario habitual en determinados tipos de infraestructuras y requiere una combinación de capacidad técnica, económica y de gestión a largo plazo, con un análisis más complejo de riesgos, mantenimiento y niveles de servicio (visión general del concepto en concesión).

Los métodos de pago en los contratos de obras públicas.

En los contratos con el Sector Público, la retribución del contratista consistirá en un precio cierto que deberá expresarse en euros, sin perjuicio de que su pago pueda realizarse mediante la entrega de otras contraprestaciones en los supuestos en que las leyes así lo prevean. El órgano de contratación debe cuidar que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato, mediante la correcta estimación de su importe atendiendo a precios de mercado en el momento de fijar el presupuesto de licitación, y aplicando, cuando corresponda, las reglas sobre ofertas con valores anormales o desproporcionados, conforme al marco de la LCSP. Para el licitador, este marco es determinante: el “precio cierto” marca el techo económico del contrato, condiciona la estrategia de baja y obliga a sostener la oferta con una estructura de costes y rendimientos defendible, especialmente cuando existen controles de baja temeraria.

En cuanto a los precios, desde el punto de vista de su adecuación a precios de mercado vigentes en la fecha de licitación —tal y como deberían reflejar los presupuestos de los proyectos que salen a licitación—, se puede afirmar que en muchos casos los precios se encuentran desactualizados. Esta desalineación afecta directamente a la viabilidad de la oferta, a la gestión del riesgo y a la posterior ejecución, porque obliga a la empresa a ajustar rendimientos, márgenes y estrategia de compras en un contexto que no siempre refleja la realidad del mercado, especialmente en etapas de tensión inflacionaria medibles por indicadores oficiales como el IPC del INE.

• • Hay proyectos que tienen precios bajísimos. En ocasiones se debe a que se redactaron bastante tiempo antes de que saliera el proyecto a licitación (por ejemplo, porque la Administración no pudo destinar fondos en el momento previsto) y, por tanto, no se actualizaron bases de precios, rendimientos o costes indirectos. En otros casos, se interpreta como un mecanismo que desincentiva la concurrencia, ya que muchas empresas ven imposible ejecutar a ese precio. Bajo este escenario, el licitador se ve obligado a afinar al máximo su metodología y su estructura de costes, y aun así puede encontrarse con una obra “inviable” si los precios de mercado reales son muy superiores.

• • Otros proyectos tienen precios elevadísimos. Esto genera inseguridad durante la elaboración de la oferta económica, porque el licitador no sabe si existe algún error, si se está omitiendo algo relevante o si el presupuesto está realmente sobredimensionado. En estos casos suelen producirse bajas muy pronunciadas en el procedimiento, que pueden derivar en situaciones de oferta anormal. Si la justificación se rechaza, el contrato puede orientarse hacia otra empresa, por lo que la coherencia técnico-económica de la oferta y la capacidad de justificar rendimientos y costes se vuelven críticas.

Lo extraño sería encontrarse con precios de mercado realmente ajustados. No es que ello sea por sí mismo un “síntoma” de transparencia, pero al menos reflejaría un buen trabajo de los técnicos redactores y, sobre todo, una tramitación ágil: proyecto redactado y visado, proyecto que se licita en un plazo razonable y no queda guardado en un cajón mientras el mercado cambia.

Además, una vez adjudicado y en fase de ejecución, el ciclo económico del contrato no termina con la certificación: también debe cerrarse correctamente la facturación electrónica a la Administración. En la práctica, muchas Administraciones y entidades del Sector Público exigen que las facturas se presenten a través de FACe (punto general de entrada de facturas electrónicas). Para el contratista, esto implica:

• Emitir la factura en formato electrónico, ajustándose al estándar técnico de referencia del Sector Público (formato estructurado Facturae), y presentarla por el canal que indique la Administración.
• Identificar correctamente los códigos de enrutamiento que utiliza la Administración (oficina contable, órgano gestor y unidad tramitadora) para que la factura llegue al circuito interno correcto; estos códigos se basan en directorios oficiales y pueden consultarse en fuentes públicas como el catálogo de códigos DIR3 para envío de facturas electrónicas.
• Vincular la factura a la certificación o al hito de pago correspondiente, respetando referencias y datos del contrato, porque una factura sin correspondencia clara con la certificación o sin codificación adecuada suele quedar retenida o rechazada.
• Realizar seguimiento del estado de tramitación: presentación, registro, aceptación/contabilización y pago, lo que permite anticipar incidencias documentales y mantener el control de tesorería.

En contratos de obra pública, la gestión del precio, la coherencia de la oferta y la correcta tramitación de certificaciones y facturación (incluida FACe) forman un mismo sistema: adjudicar es importante, pero cobrar sin incidencias y sostener la ejecución con precios realistas y justificables es lo que consolida el rendimiento del contrato.

Determinación del precio del contrato de obra.

La determinación del precio en un contrato de obra pública no es un detalle administrativo: condiciona la forma de preparar la oferta económica, la estrategia de mediciones, la gestión del riesgo durante la ejecución y la manera en la que se certificará y cobrará la obra. En licitación, el órgano de contratación define el sistema de retribución en los pliegos y en el proyecto (mediciones, presupuesto y prescripciones), y el licitador debe adaptar su propuesta para que el precio ofertado sea coherente, justificable y ejecutable, evitando desajustes típicos que derivan en bajas anormales, modificaciones conflictivas o desviaciones de coste. Todo ello se enmarca en el régimen de precio del contrato (LCSP) y en la publicación oficial del expediente en el perfil del contratante, donde quedan fijadas las condiciones económicas y técnicas del contrato.

Los sistemas de determinación del precio y de retribución que normalmente se emplean en los contratos de obras son:

• Precios unitarios: Es el sistema más habitual en obra pública. El contrato fija un precio por unidad de obra (m², m³, m, ud, t, etc.) y la retribución final se calcula por medición real ejecutada y aceptada, aplicando los precios unitarios del presupuesto contractual. Este sistema exige al licitador una lectura muy fina de las mediciones y del pliego: la rentabilidad depende de rendimientos, método constructivo, logística y control de ejecución. En licitación, es crítico detectar unidades sensibles (movimientos de tierras, firmes, reposiciones, cruces, servicios afectados, partidas con incertidumbre) y preparar una oferta económica que sostenga la ejecución con márgenes realistas. En ejecución, la medición y aceptación se vinculan a certificaciones y a la trazabilidad documental del avance.
• Tanto alzado: En este sistema, la obra se contrata por un precio global cerrado para un alcance definido, y el pago se vincula al cumplimiento de la prestación completa o a hitos del contrato. Reduce la discusión por mediciones, pero traslada más riesgo al contratista: cualquier desviación por imprevistos, rendimientos o incrementos de coste puede afectar directamente al margen. Por ello, en licitación con tanto alzado, la memoria técnica y el análisis de riesgos deben ser especialmente rigurosos: alcance exacto, exclusiones, condiciones de ejecución, interferencias y restricciones deben quedar bien entendidas antes de ofertar. Como referencia general del concepto contractual, puede ampliarse información en precio alzado.
• Por administración: La ejecución “por administración” se basa en retribuir costes reales de recursos empleados (mano de obra, maquinaria, materiales) conforme a condiciones definidas, normalmente con control y validación por la dirección facultativa. Es un sistema menos frecuente como contratación principal en obra pública, pero aparece en actuaciones concretas, emergencias o trabajos con alta incertidumbre. Requiere trazabilidad documental: partes de trabajo, consumos, rendimientos, albaranes y control exhaustivo de medios y tiempos, porque la certificación se apoya en evidencias y verificaciones de gasto imputable.
• Precios provisionales: Se emplean cuando, en el momento de licitar, no es posible fijar con precisión determinados precios (por falta de definición completa, por dependencia de condiciones futuras o por necesidad de definirlos tras comprobaciones iniciales). El contrato incorpora precios provisionales que se regularizan posteriormente según el procedimiento establecido. Para el licitador, este sistema exige especial atención a: criterios de revisión/ajuste, documentación necesaria para la fijación definitiva y riesgos de desviación de coste. En memoria técnica, conviene explicar cómo se controlará la definición, medición y validación de esos conceptos.
• Preciarios: Los preciarios son conjuntos de precios de referencia que se utilizan como base para elaborar presupuestos (precios unitarios, descompuestos, rendimientos y recursos), y suelen estar ligados a bancos de precios oficiales, corporativos o del propio organismo. En licitación, el preciario influye directamente en la coherencia del presupuesto y en la comparabilidad de ofertas. Para el contratista, conocer el origen y consistencia del preciario ayuda a anticipar qué partidas pueden estar desactualizadas, qué unidades incorporan rendimientos poco realistas y dónde aparecen riesgos económicos ocultos. Como referencia pública para contrastar precios y descompuestos en edificación, es habitual utilizar bases como el BEDEC (ITeC), y en obra civil o conservación consultar bancos y referencias del propio órgano contratante cuando formen parte del expediente.

El «famoso» valor estimado del contrato.

En los contratos de obra pública, el cálculo del valor estimado del contrato debe realizarse con un enfoque integral: no se limita a las mediciones del proyecto, sino que debe considerar el importe de ejecución de las obras y, además, el valor total estimado del resto de aspectos adicionales necesarios, en su caso, para su correcta ejecución. Este concepto es especialmente relevante en licitación porque el valor estimado condiciona el procedimiento aplicable, los umbrales, las exigencias de solvencia/clasificación, los criterios de publicidad y, en términos generales, el marco competitivo del expediente. Para el licitador, entender cómo se configura el valor estimado ayuda a interpretar correctamente el alcance contractual y a anticipar obligaciones y riesgos asociados, conforme al régimen del valor estimado del contrato (LCSP).

El valor estimado de los contratos vendrá determinado por el importe total, sin incluir el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), pagadero según las estimaciones del órgano de contratación. Es decir, se calcula “sin IVA” y con una visión de importe global del contrato, no únicamente del presupuesto base inicial. En el cálculo del importe total estimado deben incorporarse, cuando existan, cualquier forma de opción eventual y las eventuales prórrogas del contrato, tal y como prevé la normativa de contratación pública. Este enfoque tiene una traducción operativa clara: el anuncio y los pliegos deben permitir identificar el valor estimado y sus componentes (opciones, prórrogas, posibles modificaciones previstas, etc.), con publicación oficial en el perfil del contratante. Y cuando el expediente está sujeto a publicidad europea por umbrales, la referencia institucional es TED (Tenders Electronic Daily), donde el valor estimado es un dato clave de publicación y comparabilidad.

Desde el punto de vista de la preparación de ofertas, este marco tiene una lectura práctica: el licitador debe verificar que su propuesta técnica y económica es coherente con el alcance real del contrato (incluyendo posibles opciones o prórrogas), y que su capacidad de ejecución —medios, planificación, solvencia y organización— es compatible con el tamaño y condiciones del expediente. Esta verificación debe realizarse antes de invertir horas en redacción de memoria técnica y construcción de precio, evitando situaciones en las que una obra aparentemente “acotada” esconda obligaciones contractuales adicionales que impacten directamente en coste, plazo y riesgo (por ejemplo, ampliaciones previstas, fases opcionales, mantenimiento asociado o exigencias documentales adicionales). En obra pública, anticipar este encaje reduce incidencias de admisión y mejora la defendibilidad de la oferta ante el órgano de contratación.

La «controvertida» revisión de precios.

Estas fórmulas se particularizan mediante coeficientes que ponderan la repercusión de 16 materiales básicos sobre la estructura de costes del contrato, y se adaptan a 81 tipos de obra considerados, de modo que la revisión refleje, con mayor fidelidad, la composición real del coste según la tipología (por ejemplo, obra de firmes, estructuras, edificación, hidráulica, etc.). Para el licitador, este punto es relevante porque la revisión de precios no afecta por igual a todas las obras: depende del “perfil de materiales” dominante y de cómo el contrato encaja en las tipologías contempladas. A efectos de seguimiento del contexto económico y energético que suele influir en costes directos e indirectos, pueden consultarse indicadores y series oficiales como el IPC del INE y la información pública del sistema eléctrico en ESIOS (REE), cuando el análisis de riesgos de ejecución requiera contrastar tendencias de energía y materias primas.

Los materiales básicos que formalmente integran las obras públicas son:

Los índices mensuales de precios a incorporar en las fórmulas son el elemento objetivo que permite que la revisión de precios refleje, con rigor, las variaciones reales observadas en el mercado para la energía y los materiales básicos que intervienen en la ejecución de una obra pública. Estos índices actúan como series oficiales de referencia: mes a mes recogen la evolución de precios y se utilizan como “entrada” de cálculo en las fórmulas de revisión de precios para determinar el incremento o descenso aplicable al importe correspondiente, en función del periodo de ejecución y del comportamiento de los costes.

La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos aprueba mensualmente los índices de precios de los materiales básicos y de la energía, a propuesta del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado, debiendo publicarse en el Boletín Oficial del Estado. Esta publicación es crítica desde el punto de vista contractual: es la que dota de validez y trazabilidad a los índices que después se emplean en la aplicación de la revisión, ya sea en el cómputo por periodos (según el mes considerado) o en la actualización de importes ligados a certificaciones, de acuerdo con el régimen aplicable en cada contrato y con lo que quede fijado en pliegos y expediente, publicados con validez administrativa en el perfil del contratante.

Conviene remarcar una limitación esencial del sistema: las fórmulas de revisión no incluyen el coste de la mano de obra, ni los costes financieros, ni los gastos generales o de estructura, ni el beneficio industrial, ni el IVA. En consecuencia, la revisión de precios se centra en la componente “material y energética” del coste, dejando fuera otros capítulos que también pueden evolucionar durante la obra. Para el contratista, esto tiene una lectura práctica directa: la revisión puede amortiguar parte de la variación de materiales/energía, pero la gestión del resto de componentes (recursos humanos, financiación, estructura y margen) sigue dependiendo de la planificación, la organización de medios, la estrategia de compras y la ejecución real del contrato. Por ello, para monitorizar tendencias generales de precios (no sustitutivas de los índices oficiales del BOE), suele ser útil contrastar indicadores públicos como el IPC (INE) y, en el caso de energía eléctrica, el seguimiento del sistema en ESIOS (REE), especialmente en obras con consumo energético relevante (plantas de asfalto/hormigón, bombeos, túneles, climatización provisional, etc.).