Licitación y contratación de obra pública en España.

Una obra se puede definir como el resultado del conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, y que tiene por objeto un bien inmueble. Concretamente, una obra pública será aquella obra en la que su promotor forme parte del Sector Público. Por lo tanto, si el promotor forma parte del Sector Público, la actuación se puede catalogar como obra pública y queda sometida a un marco de contratación reglado: expediente de licitación, pliegos, proyecto aprobado, criterios de adjudicación, control de ejecución, certificaciones y recepción. En este sentido, la definición útil para el licitador sería: una obra pública es un bien inmueble de interés público creado por la actividad de un empresario que ejecuta un proyecto aprobado por la Administración Pública, bajo las reglas y condiciones de un contrato administrativo de obras.

Las principales características de una obra pública son:

• • El encargo lo realiza un promotor del Sector Público. El órgano de contratación define el objeto, el alcance, el presupuesto, los plazos y las condiciones de ejecución, y exige al licitador acreditar capacidad, solvencia y cumplimiento documental.

• • Responde a una necesidad de interés público general. Su justificación se vincula a planificación territorial e infraestructuras, demandas sociales (movilidad, saneamiento, equipamientos), mantenimiento del patrimonio público o actuaciones por emergencia, lo que suele implicar condicionantes de plazo, continuidad de servicio o alta sensibilidad social.
  • La tramitación incorpora complejidad jurídico-administrativa. El proceso de licitación y adjudicación está sujeto a reglas formales: pliegos, criterios de valoración, procedimientos, publicación, plazos, aclaraciones y requisitos documentales. En la práctica, gran parte de esta información “vive” en el perfil del contratante y se consulta/seguimiento mediante herramientas oficiales como la Plataforma de Contratación del Sector Público.
  • El diseño y la construcción presentan problemas técnicos. Aunque se resuelven en fase de proyecto, se perfilan en ejecución por condicionantes reales: accesos, interferencias con servicios, restricciones del entorno, logística, gestión de afecciones, seguridad y salud, control de calidad y rendimientos. En licitación, una memoria técnica competitiva debe anticipar estos puntos críticos y proponer soluciones viables.
  • Su construcción resuelve necesidades. El resultado debe ser funcional, durable y conforme al proyecto y al pliego, cumpliendo requisitos de calidad, seguridad, normativa aplicable y condiciones de servicio, lo que exige control técnico y documental durante toda la ejecución, incluyendo el enfoque preventivo conforme a criterios técnicos oficiales como los del INSST (guía técnica para obras de construcción).
  • En muchas ocasiones existen connotaciones políticas. Por su visibilidad y su impacto en ciudadanos y territorio, puede haber elevada exposición pública, exigencia de transparencia y presión por plazos, lo que incrementa la importancia de una planificación realista, una metodología robusta y una organización de obra bien definida (en coherencia con el marco de publicidad institucional y transparencia).

Tipos de obra pública.

Todas las obras públicas —ya sean infraestructuras civiles, edificación o instalaciones— se componen de múltiples trabajos de construcción que deben integrarse en un único resultado funcional. En ejecución real, esto implica coordinar unidades de obra de naturaleza muy distinta (movimiento de tierras, firmes y pavimentos, estructuras, drenaje, redes de servicios, obra hidráulica, instalaciones eléctricas, climatización, acabados, señalización, etc.), con condicionantes técnicos, logísticos y de seguridad que se solapan. Por eso, las empresas de construcción son organizaciones que aglutinan diferentes oficios y especialidades: son empresas multidisciplinares, capaces de planificar, producir y controlar calidad en entornos con interferencias, plazos cerrados y requisitos contractuales estrictos.

Desde el punto de vista de la preparación de licitaciones y la redacción de memorias técnicas, clasificar correctamente la obra es clave, porque condiciona cómo se interpretan los pliegos, qué solvencias y medios son exigibles, cómo se estructuran los procedimientos de ejecución y qué referencias técnicas conviene emplear en la oferta. En la práctica, la búsqueda y seguimiento de expedientes se apoya en plataformas oficiales como el buscador de la Plataforma de Contratación del Sector Público, y en la codificación del objeto del contrato mediante CPV (Vocabulario Común de Contratos Públicos), que permite filtrar por tipologías de obra y reducir “ruido” en búsquedas genéricas. Por ello, ofrecemos tres tipos de clasificación complementarias, todas válidas y útiles en contratación pública:

• Clasificación desde el punto de vista de la empresa constructora. Es la clasificación “operativa”, enfocada a cómo se ejecuta y qué recursos requiere la obra. Permite definir la estrategia técnica de la oferta: organización por fases y frentes, rendimientos, logística, implantación, subcontratación especializada y control de calidad. Ejemplos habituales son: obra civil lineal (carreteras, caminos, conducciones), obra urbana (reurbanización, aceras y calzadas), edificación (obra nueva o rehabilitación) e instalaciones (eléctricas, climatización, ventilación, PCI, etc.). En este enfoque, la memoria técnica debe integrar referencias “de obra real”, por ejemplo: gestión y trazabilidad de RCD (residuos de construcción y demolición), cumplimiento técnico de instalaciones eléctricas conforme al REBT, y coherencia de la climatización/ACS bajo el marco del RITE, sin olvidar que la planificación constructiva debe contemplar la seguridad desde el inicio (criterios y documentación de referencia del INSST para el sector construcción).
• Clasificación desde el punto de vista de la legislación de contratación. Es la clasificación “jurídico-contractual”, es decir, cómo el órgano de contratación encuadra el contrato (obras, servicios o suministros) y cómo define su objeto y alcance. Esta clasificación condiciona el tipo de pliegos aplicables, el régimen de solvencia/clasificación, los criterios de adjudicación y la estructura documental de la oferta. En obras, el proyecto y las prescripciones técnicas determinan el contenido mínimo de la memoria técnica y las obligaciones de ejecución, bajo el marco de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP).
• Clasificación por grupos para la Clasificación del Estado en Obras. Es la clasificación “administrativa” que se utiliza cuando el contrato exige clasificación, y se organiza por grupos y subgrupos en función de la naturaleza de la obra. Esta clasificación es determinante para acreditar aptitud en determinados importes y tipologías, y debe estar alineada con el objeto del contrato. En la fase de licitación, una lectura correcta evita incompatibilidades: clasificaciones no válidas para el grupo exigido, carencias de subgrupo o categoría, o errores de encaje que pueden llevar a exclusión. Como referencia institucional, el marco y criterios de aplicación pueden consultarse en Clasificación de empresas (Ministerio de Hacienda).

En conjunto, estas tres perspectivas permiten abordar una licitación con rigor: entender qué tipo de obra es (operativamente), cómo se contrata (jurídicamente) y qué acredita la empresa (administrativamente). Ese encaje es precisamente lo que convierte una memoria técnica en un documento competitivo: metodología ajustada, medios coherentes, planificación realista y cumplimiento verificable del pliego.

Fases de una obra pública.

1. Fase de ESTUDIO PREVIO y PROYECTO: En primer lugar, la entidad pública identifica la necesidad y su encaje en el interés general. Habitualmente se analizan alternativas y se realiza un estudio de coste/beneficio social (o de oportunidad y viabilidad) que justifica la actuación. Si el proyecto es viable, se desarrolla el expediente técnico, que se materializa en el proyecto de construcción y su documentación asociada: memoria descriptiva, anejos con especificaciones técnicas, normativa aplicable, cálculos y justificaciones, planos, presupuesto y mediciones, plan de obra/programación, estudio de seguridad y salud, estudio de gestión de residuos RCD, y documentación complementaria según tipología (tráfico/afecciones, reposiciones de servicios, medidas ambientales, etc.). Esta fase es crítica porque fija el “qué” y el “cómo” previsto por la Administración: condicionantes, soluciones técnicas, unidades de obra y exigencias de ejecución que el licitador deberá respetar y, en su caso, mejorar o optimizar dentro del marco permitido por el pliego. En proyectos con componente geotécnico relevante, el análisis del terreno se apoya en trabajos de reconocimiento geotécnico; en seguridad y salud, conviene alinear el enfoque con los criterios técnicos del INSST (sector construcción); y, en residuos, con las pautas públicas sobre tierras y escombros (RCD).
2. Fase de CONTRATACIÓN mediante LICITACIÓN PÚBLICA: El presupuesto destinado a la obra pública se integra en los presupuestos anuales del órgano de contratación y se habilita el crédito necesario (referencias generales y documentación pública en Presupuestos Generales del Estado). Posteriormente, se genera el expediente de contratación y se licita la ejecución de la obra, estableciendo reglas de participación y valoración. En esta fase, todas las empresas de construcción que cumplan los requisitos pueden presentar su oferta, que normalmente se compone de documentación administrativa, propuesta técnica (memoria técnica y anexos puntuables) y oferta económica. La oferta adjudicataria será la que resulte más ventajosa en función del sistema de criterios: precio, calidad técnica, metodología, plazos, recursos, mejoras y otros compromisos evaluables. La publicación del anuncio, el acceso a pliegos/proyecto, la recepción de aclaraciones y, cuando procede, la presentación electrónica se canalizan a través de la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP); y, en contratos sujetos a publicidad europea, a través de TED (Tenders Electronic Daily). En licitación electrónica, además, la preparación debe contemplar la operativa de firma y validación de documentos con herramientas oficiales como AutoFirma. Es en esta fase donde interviene nuestra consultoría, aportando a las constructoras el conocimiento práctico de los pliegos, la interpretación de criterios y la redacción de una memoria técnica “de tribunal”: estructurada por subcriterios, coherente con el proyecto y con un nivel de detalle que permita puntuar y, a la vez, sostenerse en ejecución.
3. Fase de EJECUCIÓN de la obra: Una vez aprobado el expediente y adjudicada la obra, se formaliza el contrato y se inicia la ejecución bajo dirección y supervisión (dirección facultativa, responsables del contrato y controles establecidos). En esta fase se aplican las cláusulas administrativas y técnicas, se organizan los medios comprometidos, se implanta la obra y se ejecutan los trabajos conforme a proyecto, pliego y planificación. Se realizan certificaciones periódicas, controles de calidad, seguimiento de plazo y gestión de incidencias, manteniendo coordinación con servicios afectados, terceros y administraciones cuando procede. La obra se desarrolla hasta la finalización contractual, con comprobaciones, recepción y cierre. Desde la óptica de la licitación, esta fase confirma la importancia de una propuesta técnica coherente: lo que se promete en la memoria (fases, medios, método, controles) debe ser ejecutable, porque condiciona la producción real, los riesgos, el rendimiento económico y el cumplimiento del contrato.

El proceso mediante el cual un organismo del Sector Público contrata los trabajos para dar solución a una necesidad concreta —permitiendo la concurrencia competitiva de entidades privadas— es lo que se conoce como licitación pública. En la práctica, una licitación es un sistema reglado donde el órgano de contratación define el alcance, las condiciones y los criterios de adjudicación, y los licitadores compiten presentando una oferta estructurada (documentación administrativa, propuesta técnica y propuesta económica). Dejando de lado los aspectos burocráticos, podemos diferenciar dos principales modalidades de licitaciones públicas según los criterios que se aplican para adjudicar el contrato: la subasta y el concurso, entendiendo cada una de ellas como:

• • La subasta: Es el proceso de contratación pública en el cual el contrato se adjudica a la propuesta que presente el precio más bajo. En este esquema, el factor económico domina la adjudicación y el foco se sitúa en el ajuste del precio y la coherencia mínima con los requisitos técnicos del pliego (concepto general de subasta).

• • El concurso: Es el proceso de contratación pública en el que, además del precio, se consideran otros criterios, adjudicando el contrato a la propuesta más ventajosa (mejor relación calidad-precio, en línea con el enfoque europeo de contratación pública de la Directiva 2014/24/UE). En estos procedimientos, la memoria técnica, la metodología, la planificación, la organización de medios y las mejoras suelen tener un peso decisivo en la puntuación final.

Para ambos procedimientos, el desarrollo del proceso de licitación es diferente, porque deben aplicarse precauciones y garantías de integridad para que la parte técnica sujeta a juicio de valor no sea conocida antes que la parte evaluable mediante criterios automáticos (normalmente vinculados al precio y a fórmulas). Esta separación es fundamental para preservar la objetividad del procedimiento y evitar interferencias entre la valoración técnica y la económica, y se materializa en la operativa real de presentación y apertura de “sobres” que describe la Guía de los Servicios de Licitación Electrónica (PLACSP).

Del propio significado de “concurso” se deduce que estos procedimientos exigen un estudio de la propuesta para licitación pública de obra mucho más detallado, con mayor carga de trabajo y, por tanto, más dedicación de horas. La razón es clara: cuando existe juicio de valor, el licitador debe construir una oferta técnica explicable, comparable y puntuable, que responda punto por punto a los subcriterios y que, además, sea viable en ejecución. Esto implica desarrollar con precisión:

• Metodología constructiva por fases y frentes, con secuencias claras y medidas específicas para condicionantes del entorno.
• Planificación y cronograma, justificando plazos, hitos y coherencia plazo–medios–producción.
• Dimensionamiento de medios humanos y materiales, implantación, logística, acopios y accesos.
• Gestión de calidad, ensayos, control de ejecución y trazabilidad documental, apoyándose cuando procede en marcos técnicos de referencia para productos y prestaciones en obra (visión general del Construction Products Regulation (CPR)).
• Medio ambiente y RCD, integración de medidas y procedimientos según pliego, con criterios técnicos públicos para residuos de construcción y demolición (MITECO – tierras y escombros (RCD)).
• Seguridad y salud incorporada como parte del proceso productivo, no como un texto genérico (referencias técnicas de aplicación en obra en la guía del INSST).
• Mejoras técnicas justificadas, medibles y alineadas con el pliego, evitando propuestas genéricas sin soporte.

La diferencia fundamental entre ambos procesos, por tanto, está en la documentación técnica a presentar. Elaborar la mejor memoria técnica en una licitación de obra es un reto que requiere técnica, experiencia y dedicarle tiempo, porque no basta con describir: hay que demostrar viabilidad, coherencia interna y adecuación exacta a los criterios de valoración.

Por otro lado, el estudio del precio y la baja de la oferta también requiere análisis, pero en este caso es un estudio económico que, en la práctica totalidad de los casos, puede realizarse en un tiempo considerablemente menor. Además, lo más importante es que la parte económica, al evaluarse mediante fórmula, no está sujeta a criterio subjetivo. Precisamente por ello, en concursos competitivos, la memoria técnica suele ser el elemento diferencial: es donde se gana o se pierde gran parte de la puntuación y donde se decide, de verdad, la capacidad de la empresa para adjudicar.

El contrato de una obra pública.

El contrato de una obra pública tiene particularidades que lo diferencian de otros contratos, tanto por su naturaleza jurídica como por la forma en que se integra la documentación del expediente. Es el documento contractual que redacta el órgano de contratación, en el que queda definido qué se contrata (objeto y alcance), en qué condiciones (pliegos, prescripciones, plazos, penalidades, garantías y obligaciones) y con qué precio, todo ello bajo el marco de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP). En el contrato se fija el importe final de la oferta adjudicada, es decir, el importe de adjudicación, que será la referencia económica para la ejecución, certificaciones y cierre contractual, sin perjuicio de las incidencias previstas en el propio régimen del contrato (modificados, revisiones, etc., cuando proceda).

Es muy importante tener presente que, aunque exista propuesta de adjudicación y resolución, hasta que el contrato no se firma por ambas partes la adjudicación no se hace efectiva. A este proceso se le denomina formalización. Desde el punto de vista del licitador, la formalización marca el paso de la “oferta” al “compromiso contractual” y habilita el inicio de actuaciones de obra (implantación, planificación definitiva, subcontratación, suministros y programación real de medios), siempre dentro de lo establecido en pliegos y proyecto. Además, por exigencias de publicidad y transparencia, los hitos del expediente (pliegos, anuncios, adjudicación y formalización) se publican en el perfil del contratante, que es la fuente primaria con validez administrativa.

También forman parte del contrato los distintos documentos que han integrado el proceso de contratación. En el caso concreto de los contratos de obras, esto incluye los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), los Pliegos de Prescripciones Técnicas Particulares (PPTP) —que se respaldan, en su marco general, en los Pliegos de Prescripciones Técnicas Generales—, el proyecto y sus anexos (memoria, planos, mediciones, presupuesto, plan de obra, estudios específicos, etc.). En consecuencia, el contrato no es un “papel aislado”: es la síntesis jurídica de un expediente técnico-administrativo que define las reglas de ejecución. Debe ser aceptado y firmado por ambas partes: el órgano de contratación y el adjudicatario (empresa constructora), quedando vinculadas las obligaciones y compromisos que se han incorporado en la oferta y en el expediente, accesibles y trazables en la Plataforma de Contratación del Sector Público cuando el perfil está alojado o agregado en ella.

El régimen aplicable a los contratos del Sector Público puede tener carácter administrativo o carácter privado; los contratos de obra pública se clasifican como contratos administrativos. Esta calificación tiene implicaciones prácticas importantes para la empresa constructora: el contrato está sometido a un marco específico de control, interpretación, modificación y resolución, y exige un alto rigor documental durante toda la ejecución (órdenes, actas, certificaciones, ensayos, mediciones, aprobaciones y comunicaciones). Esta lógica es coherente, además, con los principios y reglas comunes de la contratación pública europea que inspiran el modelo español, recogidos en la Directiva 2014/24/UE.

La contratación por parte de la Administración Pública de las obras públicas debe respetar los siguientes principios:

• Buena utilización de los recursos disponibles limitados. Se exige eficiencia en el gasto y justificación técnica y económica en la adjudicación, lo que convierte la oferta en un documento clave de comparación entre licitadores. A efectos de contexto y magnitudes, resulta útil el Visor de cifras de la contratación pública (OIReScon).
• Libre participación de los interesados. Se garantiza la concurrencia y la posibilidad de que cualquier empresa que cumpla requisitos pueda competir, lo que incrementa la necesidad de diferenciarse mediante una memoria técnica bien enfocada.
• Publicidad de las convocatorias para la selección de contratistas. Las licitaciones deben publicarse conforme a reglas que aseguren el acceso a la información, plazos y documentación del expediente.
• Transparencia, objetividad e imparcialidad de la Administración Pública. Los criterios deben estar definidos y aplicarse de forma coherente, de ahí la importancia de redactar propuestas técnicas alineadas con subcriterios y evidencias, y de operar bajo estándares de acceso a la información pública como los del Portal de Transparencia.
• En los contratos de obras públicas la Administración Pública es el cliente. Define condiciones, controla ejecución y verifica el cumplimiento del contrato mediante dirección, supervisión y recepción.

El proceso de contratación que utiliza la Administración se puede dividir, de forma resumida, en cinco fases:

• Habilitación del expediente de contratación. Preparación del expediente: necesidad, proyecto, pliegos, informes, presupuesto y condiciones de licitación.
• Licitación y adjudicación del contrato. Publicación, presentación de ofertas, valoración (juicio de valor y criterios automáticos) y resolución de adjudicación.
• Formalización del contrato. Firma por ambas partes y puesta en vigor del régimen contractual que vincula a Administración y adjudicatario (con firma electrónica cuando procede, apoyada en herramientas oficiales como AutoFirma).
• Ejecución del contrato: ejecución de la obra pública. Implantación, desarrollo de trabajos, control de calidad, certificaciones, seguimiento de plazo y cumplimiento de prescripciones técnicas y administrativas.
• Extinción del contrato. Finalización contractual: recepción, liquidación, garantías y cierre conforme a lo establecido en pliegos y normativa aplicable.

Algunas definiciones que le pueden resultar útiles.

A continuación, le exponemos algunos términos habituales del ámbito de la contratación pública de obras con los que conviene familiarizarse para poder licitar y ejecutar contratos con el Sector Público con seguridad. Comprender estas definiciones ayuda a interpretar correctamente los pliegos, preparar la documentación exigida y alinear la memoria técnica de licitación con el funcionamiento real del expediente.